Il whistleblowing negli Stati Uniti – che cos’e’ e perche’ e’ cosi’ efficace?

Si definisce whistleblower chi denuncia azioni illecite compiute all’interno di un’organizzazione.  Il whistleblower può essere chiunque: un dipendente, fornitore, fornitore esterno, cliente o qualsiasi altro individuo che viene a conoscenza di una violazione compiuta all’interno dell’organizzazione, per essere stato testimone ovvero perché qualcun altro lo ha reso partecipe dell’informazione. Il nome è indicativo: “colui che fischia”, cioè che richiama l’attenzione su una violazione.

In linea generale, con la legislazione a tutela dei whistleblowers s’intende proteggere chi ha denunciato una condotta illecita, in violazione di leggi, regolamenti, o ordine pubblico. La denuncia può avvenire sia all’interno dell’organizzazione (cioè ai responsabili della stessa) sia all’esterno, cioè alle pubbliche autorità — in ogni caso, a qualcuno in grado di porre rimedio alla situazione.

Poiché la denuncia potrebbe comportare ritorsioni nei confronti del “relator” cioè il whistleblower (ad esempio, licenziamento o riduzione dello stipendio), gli Stati Uniti hanno emanato molteplici leggi a tutela del soggetto che ha rivelato la condotta illecita, che si differenziano a seconda dell’ambito in cui questa è avvenuta. Per esempio, esistono disposizioni che tutelano i whistleblowers nel governo oppure in ambito societario, finanziario, manifatturiero, ambientale, nucleare, in tema di trasporto, di sicurezza e salute sul posto di lavoro, negli appalti, ecc. Un elenco delle normative che prevedono un’apposita tutela si può trovare qua. È necessario verificare, caso per caso, quale sia la legge applicabile e il rimedio offerto.

Esiste anche legislazione a livello statale, ma la regolamentazione più importante è a livello federale. Innanzitutto, il False Claim Act (31 U.S.C. Articoli 3729-3733) originariamente approvato nel 1963. Importantissima la modifica del 1986 che ha previsto una remunerazione per il whistlerblower con una percentuale (25-30%) sul totale che il Governo recupera grazie alle informazioni denunciate. L’azione può essere promossa dal relator stesso e si chiama qui tam, che è un’abbreviazione di una frase latina: qui tam pro domino rege quam pro se ipso in hac parte sequitur (“colui che muove un’azione per conto del nostro signore il Re, cosi’ come per se stesso”). Le violazioni rilevanti per il False Claim Act sono le seguenti:

  • Presentazione dolosa di una richiesta di pagamento falsa o fraudolenta al governo federale (oppure azione tesa a far sì che qualcun altro presenti tale richiesta);
  • Presentazione dolosa di un documento ovvero una dichiarazione per il pagamento di una richiesta falsa o fraudolenta al governo federale
  • Cospirazione volta a far sì che una richiesta falsa o fraudolenta al governo federale venga pagata
  • Uso doloso (o azione volta a far sì che qualcun altro ne faccia uso doloso) di documento falso o dichiarazione mendace per celare ovvero diminuire un debito verso il governo federale ovvero per evitare un passaggio di proprietà a beneficio del governo.

La ratio della ricompensa è che il whistlerblower assume rischi professionali e personali (es. licenziamento) nel denunciare la frode, ma la detta ricompensa rappresenta sicuramente un formidabile incentivo alla presentazione di denunce. Si pensi, per esempio, alla cospicua remunerazioni in denaro ($14 milioni) che un whistleblower ha ricevuto dalla SEC nel 2013.

Simili incentivi sono presenti anche in altre leggi:

–       Sarbanes-Oxley Act, approvato nel 2002 per proteggere gli investitori da possibili azioni fraudolente da parte di entità finanziarie: prevede una protezione specifica per i dipendenti delle società quotate che forniscano informazioni o collaborino in indagini volte ad accertare determinate condotte illecite (articolo 1514).

–       Dodd-Frank Act, approvato nel 2010 per scongiurare un’altra crisi finanziaria, prevede un efficace meccanismo di protezione/incentivo dei whistleblowers. L’articolo 748, per esempio, autorizza il denunziante a instaurare un giudizio federale nel momento in cui riceva delle minacce in conseguenza della propria segnalazione. L’articolo 922 promette ricompense e benefici per chi denunci comportamenti volti a influenzare il corso di titoli finanziari.

Anche al di fuori degli Stati Uniti, vi sono legislazioni sul whistleblowing. Per esempio in Australia nel 2013 è stato approvato il Public Interest Disclosure Act che allevia almeno in parte i costi legali del whistleblower. Infatti, questi non dovrà pagare le spese legali sostenute in conseguenza di azioni di rappresaglia (c.d. reprisal), sempre che non abbia agito con dolo. In Canada, invece, è stato previsto un meccanismo strettamente confidenziale per favorire la denuncia di azioni dolose della Pubblica Amministrazione da parte dei dipendenti pubblici. Inoltre il Public Servants Disclosure Protection Act stabilisce che colui che denuncia la condotta illecita può ottenere una somma pari al compenso che gli sarebbe dovuto dal datore di lavoro (art. 21.7).

All’interno dell’Unione Europea sono pochi i paesi che hanno un’apposita tutela per i whitleblowers. Nel 2013 Transparency International, un’associazione internazionale non governativa che monitora e dà notizia di casi di corruzione politica e societaria ha lamentato che solo quattro paesi della zona Euro hanno adottato una legislazione specifica in materia: Lussemburgo, Romania, Slovenia e Regno Unito (Whistleblowers in Europe). Il Regno Unito ha costituito una commissione per verificare che i whistleblowers ricevano adeguata protezione, con lo scopo di favorire le denunce di attività illecite. Il Public Interest Disclosure Act prevede che oltre ai danni materiali subiti, coloro che siano oggetto di azioni di rappresaglia possono ottenere anche danni morali per aver sofferto psicologicamente. La legislazione lussemburghese per rafforzare la lotta alla corruzione propone un sistema legislativo organico per facilitare la denuncia del dipendente ma non prevede espressamente compensi o indennizzi per il whistleblower. Secondo il rapporto europeo, l’Integrity and Prevention of Corruption Act adottato in Slovenia prevede che il whistleblower abbia diritto ad essere risarcito per i danni morali e materiali, nonché per le perdite di guadagno passate, presenti e future subite in conseguenza di azioni di rappresaglia. Infine, una relazione rilasciata dal Ministero della Giustizia Rumena per chiarire il contenuto del Whistleblower Protection Act no. 571/2004 spiega che eventuali sanzioni afflitte al denunziante di condotte illecite possono essere annullate e quest’ultimo avrà diritto a compenso per le rappresaglie sofferte. Gli altri paesi della zona Euro hanno disposizioni isolate che proteggono certe categorie di dipendenti che denuncino azioni illecite. Tuttavia, negli ultimi anni, alcuni Stati europei hanno cominciato a muoversi verso una tutela maggiore dei whistleblowers; così è stato, per esempio, in Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Ungheria, Italia, Lussemburgo, Malta, e Slovenia. Finlandia, Grecia, Irlanda, Olanda e Slovenia, che hanno annunziato una legislazione in materia.

In Italia è stata adottata nel 2012 una legge per la protezione del dipendente pubblico che denuncia corruzione nella Pubblica Amministrazione (L. n. 190/2012). Nel 2013 il Comune di Milano ha previsto protezione per dipendenti comunali che denuncino casi di corruzione (si veda articolo). Nel 2014, infine, è stato presentato un disegno di legge generale volto alla protezione degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità nell’interesse pubblico.

A livello di Unione Europea non vi sono normative: si spera che la Commissione Europea risponda quanto prima alla chiamata che il Parlamento Europeo le ha rivolto nell’ottobre del 2013 per la proposta di una legge che protegga i whistleblowers nel pubblico e nel privato (documento del Parlamento del 23 ottobre 2013).

La normativa statunitense, ancorche’ come abbiamo visto non isolata, spicca per l’ambito generale di applicazione e per l’efficacia. La sostanziosa “ricompensa” in denaro per il whistleblower è un formidabile incentivo che e’ assente nelle altre normative (leggi articolo). In conclusione, un soggetto che froda il governo americano (per esempio una societa’ che fornisce prodotti e servizi al governo in violazione dei prezzi imposti dal suo General Services Administration agreement) rischia forse di piu’ che in altri paesi perche’ vi possono essere diversi “fischietti” interessati a denunciarlo.

Per maggiori informazioni: Francesca Giannoni-Crystal